IL CONSIGLIO DI STATO BOCCIA ROCKHOPPER

NON È UN BUON PERIODO PER I PETROLIERI – IL CONSIGLIO DI STATO BOCCIA IL RICORSO DI ROCKHOPPER E FISSA PRINCIPI IMPORTANTI E GENERALI SULL’AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE

30890-3089885

Per un progetto diviso in più fasi, con le emissioni in atmosfera previste in una seconda fase, l’A.I.A. va comunque richiesta subito, perchè il progetto deve essere valutato in senso unitario.
Qui sotto la sentenza.

N. 00943/2016REG.PROV.COLL.

N. 10057/2014 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10057 del 2014, proposto da:
Rockhopper Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Roberto Leccese, Andrea Marega, con domicilio eletto presso Andrea Marega in Roma, Via XX Settembre N.1;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Regione Abruzzo, Comune di Vasto; Provincia di Chieti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandro Troilo, Fausto Troilo, con domicilio eletto presso Francesco A. Caputo in Roma, Via Ugo Ojetti, 114;
Comune di San Vito Chietino, Comune di Ortona, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv. Giustino Ciampoli, Diego Vaiano, con domicilio eletto presso Diego Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio N. 3;
Comune di Fossacesia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Di Tonno, con domicilio eletto presso Vincenzo Cerulli Irelli in Roma, Via Dora,1;
Comune di Torino di Sangro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Di Tonno, con domicilio eletto presso Vincenzo Cerulli Irelli in Roma, Via Dora N.1;
Associazione degli Industriali della Provincia di Chieti e di Pescara – Confindustria Chieti e Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Grisostomi Travaglini, con domicilio eletto presso Lorenzo Grisostomi Travaglini in Roma, Via Civitavecchia N 7;

e con l’intervento di

ad opponendum:
Comune di Rocca San Giovanni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giustino Ciampoli, Diego Vaiano, con domicilio eletto presso l’avv. Diego Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio N. 3;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II BIS n. 04123/2014, resa tra le parti, concernente valutazione di impatto ambientale di un progetto relativo alla coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in regime di concessione;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, della Provincia di Chieti, del Comune di San Vito Chietino, del Comune di Fossacesia, del Comune di Torino di Sangro, del Comune di Ortona, dell’Associazione degli Industriali della Provincia di Chieti e di Pescara – Confindustria Chieti e Pescara;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2015 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato Clarizia, l’avvocato dello Stato Guida, l’avvocato Vergerio per delega dell’avvocato Troilo, l’avvocato Vaiano, l’avvocato Grisostomi Travaglini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene in decisione l’appello proposto dalla società Rockhopper Italia s.p.a. per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale, in primo grado, il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso diretto all’annullamento dei provvedimenti del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (di seguito anche solo MATTM) 8 luglio 2013, n. 004021/GAB e 9 luglio 2013, prot. n. DVA-2013-0016085, con cui, nell’ambito del procedimento di valutazione di impatto ambientale del progetto di coltivazione del giacimento di idrocarburi liquidi e gassosi denominato “Ombrina Mare”, propedeutico al rilascio della relativa concessione di coltivazione da parte del Ministero dello Sviluppo Economico, il MATTM disponeva una integrazione istruttoria e l’espletamento, in via precauzionale, di una valutazione ambientale più ampia, comprensiva della procedura di Autorizzazione integrata ambientale (AIA).

2. In sintesi l’appellante ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati (e, quindi, l’erroneità della sentenza appellata che ha respinto il ricorso) per vizi di eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa, in relazione alle determinazioni assunte con il provvedimento del 24 ottobre 2012, con cui il Ministero avrebbe escluso la necessità di acquisire l’AIA per il progetto in esame; vizi di violazione della direttiva 20081/CE e delle disposizioni contenute nel Titolo III bis, parte II, del d.lgs. n. 152 del 2006 e degli allegati VIII e IX; per violazione degli artt. 7, 21-nonies e 21-quinquies della legge n. 241 del 1990; per violazione del legittimo affidamento.

3. Si è costituito in giudizio, per resistere all’appello, il MATTM.

4. Si sono altresì costituti per resistere all’appello la Provincia di Chieti e i Comuni di Ortona, San Vito Chetino, Rocca San Giovanni, Torino di Sangro e Fossacesia.

5. A sostegno delle ragioni dell’appellante si è costituita in giudizio l’Associazione degli industriali della Provincia di Chiedi e Pescara.

6. Con ordinanza istruttoria 10 settembre 2015, n. 4224, questa Sezione riteneva necessario acquisire, anche per verificare la permanenza dell’interesse al ricorso, dettagliate informazioni sullo stato in cui attualmente si trova il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale cui è stato sottoposto il progetto denominato “Ombrina Mare”.

7. Dall’istruttoria processuale è emerso che in data 7 agosto 2015, il MATTM, di concerto con il Ministeri per i beni e le attività culturali e del Turismo, ha adottato il d.m. n. 172/2015, decretando la compatibilità ambientale concernente la realizzazione del progetto di sviluppo del giacimento Ombrina Mare e rilasciando altresì l’AIA.

8. Nonostante la positiva conclusione del procedimento di valutazione ambientale, l’appellante ha dichiarato di avere ancora interesse alla decisione del ricorso, al fine di fare accertare, per promuovere un separato giudizio risarcitorio, l’illegittimità degli atti impugnati che hanno comunque determinato un aggravio procedimentale, ritardando la conclusione del procedimento per il rilascio della concessione di coltivazione (alla data di discussione del presente appello non ancora rilasciata).

9. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. Va pregiudizialmente rilevato che l’interesse dichiarato dalla società appellante, a che venga comunque accertata ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm., l’illegittimità dell’aggravio procedimentale determinato dagli atti impugnati, consente di superare le eccezioni di improcedibilità sollevate dal MATTM e dalle altre Amministrazioni resistenti.

La società Rockhopper ha, infatti, preannunciato che, in caso di accoglimento dell’appello, intende promuovere un giudizio risarcitorio per ottenere il risarcimento del danno asseritamente ingiusto subito a causa dell’allungamento dei tempi di conclusione del procedimento determinato dalla decisione del MATTM di disporre l’espletamento di una AIA nell’ambito del procedimento di valutazione ambientale del progetto.

Sotto tale profilo, la società Rockhopper evidenzia diversi profili di danno che sarebbero, in particolare, derivati, nonostante il rilascio dell’AIA: a) dalla perdita del valore del patrimonio aziendale in considerazione del fatto che il giorno successivo alla diffusione della notizia dell’adozione del provvedimento impugnato le azioni della capogruppo della società, quotata alla borsa di Londra, avrebbero perso circa il 15 % del loro valore; b) dal ritardato o mancato incasso nei termini previsti dei proventi derivanti dall’investimento effettuato; c) dal fatto che il ritardo nella conclusione del procedimento potrebbe persino precludere il rilascio della concessione di coltivazione, alla luce delle sopravvenienze normative nel frattempo intervenute (quali, in particolare, le leggi regionali della Regione Abruzzo 14 ottobre 2015, n. 29 e 6 novembre 2015, n. 38) e della richiesta di referendum abrogativo dell’art. 6, comma 17, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, volta ad estendere il divieto di ricerca e coltivazione di idrocarburi anche ai progetti i cui procedimenti per il rilascio del relativo titolo minerario erano già in corso prima dell’entrata in vigore del Codice dell’ambiente.

11. La concreta prospettazione di un interesse ai fini risarcitori impone a questo Giudice di superare le pregiudiziali eccezioni di improcedibilità e di esaminare nel merito l’appello, ai sensi dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm., per accertare l’eventuale illegittimità degli atti impugnati.

Anche se quello prospettato è un danno da ritardo, nel caso di specie il ritardo deriva non da un mero comportamento inerte, ma dall’adozione dei provvedimenti impugnati con i quali il MTAMM ha disposto un supplemento di istruttoria ritenendo necessario l’espletamento della procedura di AIA.

Sussiste, quindi, un rapporto di causalità tra il danno prospettato e i provvedimenti oggetto del presente giudizio, il che rende evidente la sopravvivenza di un interesse, ai fini risarcitori, nonostante la positiva conclusione del procedimento.

12. Nel merito l’appello non merita, tuttavia, accoglimento.

13. I motivi di appello muovono dalla considerazione che non fosse necessario acquisire l’AIA in quanto l’impianto in questione, per i primi quattro anni di funzionamento, avrebbe comportato unicamente emissioni in atmosfera, mentre non erano previsti né scarichi idrici né rifiuti o altri tipi di emissioni per le quali gli Allegato VIII e IX al d.lgs. n. 152 del 2006 (c.d. Codice dell’ambiente) prevedono l’espletamento dell’AIA.

La procedura di AIA, quindi, avrebbe dovuto e potuto essere disposta solo in una seconda fase, quando, trascorsi i primi quattro anni di esercizio, l’impianto avrebbe cominciato a provocare emissioni nell’ambiente.

14. La tesi non è condivisibile in quanto muove da una visione frazionata o bifasica del ciclo di vita o di funzionamento dell’impianto, che scinde in maniera netta il primo periodo (caratterizzato unicamente da emissioni in atmosfera) e il secondo periodo, che avrebbe inizio solo dopo i primi quattro anni, caratterizzato anche da emissioni nell’ambiente.

Il frazionamento in autonomi periodi del ciclo di vita dell’impianto conduce, quindi, l’appellante a sostenere l’illegittimità dell’AIA con riferimento alla prima fase, di per sé priva di emissioni nell’ambiente.

L’infondatezza della tesi deriva dall’erroneità della premessa su cui essa si fonda, ovvero che l’impianto, anziché essere oggetto di valutazione unitaria, debba essere sottoposto a due diverse valutazione ciascuna riferita alla singola fase del suo ciclo di vita.

Il Collegio ritiene, al contrario, che l’impianto debba essere valutato unitariamente, considerando in maniera altrettanto unitaria il suo ciclo di funzionamento e la relativa incidenza ambientale.

La valutazione unitaria evidenzia che l’impianto in questione è destinato, sia pure a partire da un certo momento temporale nell’arco del suo funzionamento, a provocare emissioni nell’ambiente che certamente rendono obbligatoria la procedura di AIA.

Va a tal proposito precisato che a determinare la legittimità del provvedimento impugnato non è il principio di precauzione, il cui richiamo, nel procedimento in questione, appare poco pertinente.

Nel caso di specie, invero, non viene in rilievo l’anticipazione di una misura di tutela sulla base di una mera ipotesi di pericolo, priva ancora di riscontri scientificamente certi o empiricamente già suffragati. Al contrario, la sottoposizione dell’impianto all’AIA si basa su un dato certo sia nell’an che nel quando, ancorché differito nel tempo.

In ragione di tale certezza, il rinvio temporale dell’AIA propugnato dall’appellante non solo non era obbligatorio, ma, anzi, si sarebbe posto esso stesso in contrasto con i principi di certezza dell’azione amministrativa e di tutela dell’affidamento invocati nel ricorso per sostenere l’illegittimità dei provvedimenti impugnati.

La tesi sostenuta dall’appellante avrebbe, infatti, determinato il rilascio di un’autorizzazione necessariamente a termine, destinata ad essere rivista nel momento a partire dal quale l’impianto avrebbe iniziato a provocare emissioni nell’ambiente. Si sarebbe così ingenerato un affidamento del tutto precario che, data anche la notevole consistenza dell’investimento economico sotteso alla realizzazione del progetto, avrebbe determinato una situazione di irragionevole incertezza in ordine alla effettiva realizzabilità del progetto unitariamente inteso.

In altri termini, la valutazione unitaria dell’impianto (conseguente ad una valutazione complessiva del suo ciclo di funzionamento e dei suoi effetti sull’ambiente) determina la necessità di considerare altrettanto unitariamente anche il relativo procedimento di autorizzazione, il che giustifica la decisione dell’Amministrazione di pretendere l’AIA sin dalla fase iniziale.

15. Tale decisione, nella sostanza logica evidenziata, trova il suo fondamento normativo nell’Allegato VIII alla Parte II del Codice dell’ambiente che, in seguito alle modifiche introdotte per effetto dall’art. 24, comma 1, lett. i) d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con modificazioni in l. 4 aprile 2012, n. 55, specifica espressamente (punto 1.4. bis) che tra le attività energetiche per le quali l’AIA è obbligatoria sono ricomprese sia le “raffinerie di petrolio e di gas”, sia, per quel che più interessa in questa sede, gli “altri impianti localizzati in mare su piattaforme offshore”.

L’applicabilità di tale previsione alla fattispecie oggetto del presente giudizio risulta avvalorata, tenendo conto del principio tempus regit actum che governa i rapporti tra procedimento amministrativo e ius superveniens, proprio alla luce della ricordata unitarietà che contraddistingue la fase procedimentale di valutazione ambientale del progetto.

16. L’azione amministrativa condotta dal MATTM, oltre a trovare un puntuale fondamento nella disciplina che prescrive l’AIA, non si pone in contrasto con le regole dell’autotutela o con il principio del legittimo affidamento, non potendo in senso contrario richiamarsi la circostanza che, in una prima fase del procedimento, lo stesso MATTM aveva ritenuto (nota del 24 ottobre 2012 e circolare ministeriale dell’11 aprile 2012) che non vi fosse necessità di sottoporre il progetto all’AIA.

L’affidamento di cui si lamenta la violazione deriva, infatti, da valutazioni precedentemente espresse in atti di natura meramente endoprocedimentale, come tali privi di quella stabilità (propria solo del provvedimento conclusivo del procedimento) tale da imporre, in caso di successivo revirement, l’applicazione delle regole e delle garanzia su cui si fonda, a tutela dell’affidamento del privato, la disciplina dell’autotutela amministrativa.

Infatti, è per alcuni versi fisiologico (e, dunque, perfettamente legittimo) che lo sviluppo del procedimento possa indurre l’Amministrazione a diverse valutazioni rispetto a quelle inizialmente compiute nella fase di avvio istruttorio dello stesso procedimento. Tale possibilità di “ripensamento” endoprocedimentale appartiene alla stessa funzione del procedimento, costituendo quest’ultimo la sede nella quale si forma e si perfeziona la scelta dell’Amministrazione, attraverso un processo, necessariamente graduale e progressivo, di acquisizione degli interessi e di accertamento dei fatti, dotati di obiettiva complessità.

La intrinseca dinamicità del procedimento e delle valutazioni al suo interno compiute impedisce, pertanto, che meri atti endoprocedimentali possano “cristallizzare” la volontà finale dell’Amministrazione ed esclude, parimenti, la necessità di ricorrere allo strumento dell’autotutela quando vi sia l’esigenza di superare, per adattare la decisione finale all’esito dell’istruttoria, precedenti prese di posizioni endoprocedimentali in coerenza con una più matura valutazione.

17. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve, pertanto, essere respinto.

18. La controvertibilità e la complessità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

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